5月，備受關(guān)注的《廣東省電梯使用安全條例(草案修改稿)》將提交省人大常委會第二次審議。
該條例建議稿中“電梯出事，物管先賠”的條款，曾在專家、政府部門、物管企業(yè)間引起激列爭論，甚至可能是廣東立法史上最尖銳的一場立法辯論。
在各方的角力下，今年3月，廣東電梯安全管理條例的草案正式出爐首次提交省人大常委會審議，草案中刪除了“物管先賠”的條款。
鮮為人知的是，為這一條款，廣東省人大常委會、省質(zhì)監(jiān)局有關(guān)負(fù)責(zé)人專程到北京向全國人大常委會法工委請示。最終全國人大常委會法工委否決了這一條款，認(rèn)為立法條件既不成熟，也超出了地方立法權(quán)限。
一個協(xié)會如何反對政府紅頭文件
2014年5月21日，廣東省政府發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)廣東省電梯安全監(jiān)管體制改革方案的通知》(粵府函(2014)106號)(以下簡稱《通知》)。其中，“當(dāng)電梯事故或故障造成損失時，使用管理權(quán)者對受害方承擔(dān)第一賠付責(zé)任”，被視為改革亮點，這一款新規(guī)引起了很大反響。
不少市民聽了都叫好，不再受了傷還被推來諉去找不到責(zé)任人，也不必等各方扯完皮就能先拿到賠償了。
然而，這一規(guī)定激起了物管行業(yè)的反對。目前廣東近50萬臺電梯，其使用管理權(quán)者往往是物業(yè)管理企業(yè)。
實際上，該紅頭文件正式發(fā)布前，省物管協(xié)會就提出了反對意見，但未被采納，“物管先賠”的條款還是出現(xiàn)在紅頭文件中。
全省有7000多家物業(yè)企業(yè)，“協(xié)會征求企業(yè)意見，我們認(rèn)為這一條款與上位法并不相符合。”廣東省物管行業(yè)協(xié)會秘書長郭輝星說，他們想了很多辦法怎么申訴，最后請來的律師給他們指了一條路，就是“備案審查”。
律師發(fā)現(xiàn)“物管先賠”的規(guī)定與上位法相悖。面對以改革亮點出現(xiàn)的紅頭文件，如何提出反對意見呢?有人注意到，黨的十八屆四中全會提出，要加強備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件。
去年底，省物管協(xié)會寫了一份報告，提請省人大對《廣東省電梯安全監(jiān)管體制改革方案》進行合法性審查。
郭輝星說，理由很簡單，《中華人民共和國特種設(shè)備安全法》等法律已經(jīng)明確規(guī)定，各單位在各自的法定范圍內(nèi)對特種設(shè)備承擔(dān)安全管理的責(zé)任。當(dāng)出現(xiàn)電梯事故或者故障時，應(yīng)當(dāng)按照法律、行政法規(guī)的規(guī)定認(rèn)定責(zé)任，“不可能存在一個固定不變的第一責(zé)任人”。
一場最尖銳的立法辯論
廣東省人大常委會法工委收到省物管行業(yè)協(xié)會提交的備案審查建議。
這份規(guī)范性文件確實也屬于省人大的審查范圍。雖然法律規(guī)定，公民對規(guī)范性文件有審查建議權(quán)，但很少有人使用這項權(quán)利。按照廣東省各級人大常委會規(guī)范性文件備案審查工作程序規(guī)定，企業(yè)事業(yè)組織以及公民認(rèn)為規(guī)范性文件不適當(dāng)，向人大常委會書面提出審查建議的，由負(fù)責(zé)法制工作的機構(gòu)接收、登記、研究;必要時報經(jīng)秘書長批準(zhǔn)，由有關(guān)專門委員會或者工作委員會會同負(fù)責(zé)法制工作的機構(gòu)進行審查。
省人大法工委備案審查處初步研究認(rèn)為，“電梯出事，物管先賠”這一條款的合法性存在問題。
正好此時，省人大常委會主任黃龍云“點題”，要求專門為電梯安全立法。這項條款是否合法，將在立法過程中越辯越明。
去年底，省人大常委會委托兩所高校立法基地的專家起草建議稿。其中一稿寫入了省政府紅頭文件正在推行的“物管先賠”條款。
今年1月10日，省人大常委會法工委為專家建議稿舉行評估會“物管先賠”的規(guī)定引起了激烈的爭議。
在立法評估會現(xiàn)場，有法學(xué)教授、人大代表幾乎一致嗆聲，認(rèn)為該條款違反各種上位法，超越地方立法權(quán)限。物管企業(yè)則稱有失公平。
力推此項工作的省質(zhì)監(jiān)局局長任小鐵舌戰(zhàn)專家，他認(rèn)為，上位法對過錯追究存在很大缺陷，造成現(xiàn)在常常不能維護消費者權(quán)益的現(xiàn)狀，“在場每位都是乘用人，我們在座的哪個人出了事，你看看你找誰，我們再來看看。”
任小鐵說，要防止部門立法，更要防止利益集團對立法的干預(yù)。
人大一審稿刪除“物管先賠”條款
在各方的角力下，今年3月，廣東電梯安全管理條例的草案正式出爐首次提交省人大常委會審議，草案中刪除了“物管先賠”的條款。
一名立法工作者解釋，省政府的《通知》中，關(guān)于物管先賠是整個電梯安全監(jiān)管改革中最重要的部分，而且建立了新的賠付鏈條，“物管先賠”就是改革亮點和核心所在。這一規(guī)定在立法時遭遇這么大的爭議，若立法通過，將從政府性規(guī)范文件上升為地方性法規(guī)，影響重大。
“物管先賠”是如何刪除的
紅頭文件
2014年5月21日，省政府發(fā)布《關(guān)于印發(fā)廣東省電梯安全監(jiān)管體制改革方案的通知》，其中規(guī)定“電梯出事，物管先賠”。此前省物管協(xié)會的反對意見未被采納。
物管反對
物管企業(yè)稱，他們必須簽電梯首負(fù)責(zé)任，不簽質(zhì)監(jiān)部門就不給他們電梯年檢。
2014年底，省物管行業(yè)協(xié)會提請省人大常委會對該方案進行合法性審查。
合法性審查
省人大法工委備案審查處初步研究認(rèn)為，廣東省電梯安全監(jiān)管體制改革方案中，“物管先賠”的條款合法性存在問題。
立法激辯
2015年1月10日，省人大常委會法工委組織《廣東電梯安全管理條例》建議稿評估會。建議稿分別由兩所高校專家起草，其中一稿寫入了“物管先賠”條款，在評估會上引起激烈爭議。
請示北京
2015年3月18日，省人大常委會法制委員會、法工委會同省質(zhì)監(jiān)局有關(guān)負(fù)責(zé)人到北京，就此條款向全國人大常委會法工委請示。全國人大常委會法工委表示，立法條件不成熟，也不屬地方立法的權(quán)限范圍。
刪除條款
2015年3月底，《廣東電梯安全管理條例》的草案出爐，首次提交省人大常委會審議，草案刪除了“物管先賠”的條款。
揭秘
改革亮點為何被刪除?
全國人大常委會法工委認(rèn)為不宜立法有三大原因
這一已經(jīng)在廣東開始探索的改革亮點為何最終沒有進入立法的環(huán)節(jié)?
記者獨家獲悉，“物管先賠”條款被刪除最主要的原因是被全國人大常委會法工委“否決”了。
今年3月18日，廣東省人大常委會法制委員會、法制工作委員會會同省質(zhì)監(jiān)局有關(guān)負(fù)責(zé)人一行到了北京。他們就廣東省電梯使用安全條例起草涉及的使用管理人責(zé)任承擔(dān)問題，向全國人大常委會法制工作委員會請示。
“立法條件不成熟”
近日，記者拿到了全國人大常委會法工委回復(fù)廣東的意見。
全國人大常委會法工委表示，全國人大在修改《特種設(shè)備安全法》時，張德江委員長專門到廣東調(diào)研過，廣東省有關(guān)方面就首先承擔(dān)賠償責(zé)任問題作過匯報，張德江委員長指示對電梯首先賠償責(zé)任和廣東的試點探索改革進行研究。全國人大常委會法工委作了認(rèn)真研究，但最后沒有將首先承擔(dān)賠償責(zé)任寫入特種設(shè)備安全法中。
全國人大常委會法工委解釋，主要原因有三點：首先，在法律中建立這一制度會出現(xiàn)更多問題。“首先賠償責(zé)任”涉及民事法律基本制度，規(guī)定由哪一方承擔(dān)首先賠償責(zé)任的前提仍然要有過錯，如果在立法中直接規(guī)定先行賠償責(zé)任，會造成實踐中因為追償很難落實而出現(xiàn)更多問題。
其次，立法條件不成熟，沒有把握。“廣東的改革試點有一定成效，建立首先賠償責(zé)任制度的出發(fā)點是好的，但如果推廣到全國我們沒有把握。”“首先賠償責(zé)任制度”在民事法律制度上并不是最好的，規(guī)定由哪一方先行賠償，在法律上也較少見，立法實踐中并不普遍。
再次，缺乏可操作性、可執(zhí)行性。就全國范圍而言，大部分物業(yè)無法承擔(dān)電梯安全的首先賠償責(zé)任，物業(yè)也沒有意識到這是它的責(zé)任，在實踐中業(yè)主“不交物業(yè)費”的現(xiàn)象大量存在，物業(yè)對小區(qū)的管理都很困難，在法律中規(guī)定首先承擔(dān)賠償責(zé)任則更難落實。
“不屬地方立法權(quán)限范圍”
在廣東此前的建議稿中，還規(guī)定由電梯使用管理人“先行墊付有關(guān)費用”。全國人大法工委認(rèn)為，這與原先的“首先承擔(dān)賠償責(zé)任”雖然有所不同，但仍屬于民事責(zé)任，不屬地方立法的權(quán)限范圍。地方立法不宜規(guī)定“墊付費用”的問題，墊付費用、賠償責(zé)任都涉及民事基本法律制度，超出了地方立法權(quán)限。
物業(yè)等電梯使用管理人要承擔(dān)相應(yīng)的安全管理義務(wù)，但承擔(dān)的不是墊付、賠償責(zé)任。地方立法要維護法制統(tǒng)一，不能與《立法法》以及民事法律等相沖突，要處理好地方立法與上位法之間的關(guān)系。
全國人大法工委態(tài)度也非常堅決，“如果條例堅持規(guī)定民事責(zé)任的內(nèi)容，通過后也會依照備案審查程序予以糾正。”
不過，全國人大對廣東電梯安全條例草案規(guī)定由電梯使用管理人作為電梯安全使用首負(fù)責(zé)任人，履行相應(yīng)安全管理義務(wù)予以認(rèn)可。
因此，在3月末提交省人大常委會的草案根據(jù)全國人大法工委的意見進行了修改。草案雖然也提出了電梯使用管理人也就是物管是首負(fù)責(zé)任人的概念，但并非是賠償、墊付的首負(fù)，而是規(guī)定了安全管理和救助的責(zé)任。
